ابهام در نظام درآمدی شهرداری ها

عملکرد مالی و نظام درآمدی مجموعه های شهرداری مسئله ای که سال هاست فکر همگان را مشغول کرده و هر از چندگاهی نیز بحث هایی پیرامون آن مطرح میشود. در سال 1362بود که قانون بودجه ناگهان سیاست خودکفایی و استقلال مالی و درآمدی شهرداریها را بدون ایجاد منابع جایگزین تأمین اعتبار، بنا گذاشت. منابعی که تا پیش از آن سال، از محل اعتبارات دولتی یا به عبارتی اعتبارات عمومی تأمین میشد، اما چندی نگذشت که بعد از حذف کمک های دولتی و اجرای این قانون، شهرداریهای کل کشور را در بلاتکلیفی و وضعیت خطرناکی قرار داد و نهایتاً سایه آیتم های ناپایدار ازجمله تراکم فروشی، پارکینگ فروشی و ... بر کسب درآمد شهرداریها سنگینی کرد.به گزارش پیام ساختمان، طی این سال ها نبود منابع پایدار درآمدی که جایگزین منابع دولتی شود مشکلات و چالش های جدی را برای شهرداریها به وجود آورد و موجب شد آسیب های اساسی به بدنه شهرسازی شهرها وارد شود. ازاین رو همواره تأمین درآمد شهرداریها به دلیل آنکه درصد قابل توجهی از آن از طریق فروش تراکم و صدور پروانه ساخت حاصل میشود، در دوره های رکود و رونق دچار نوسان شده و البته که در دوره رکود به کسری بودجه شهرداری ختم میشود، درنتیجه همه ساله تنها چیزی حدود 20 تا 30 درصد از درآمدهای شهرداریها به ویژه در پایتخت از منابع پایدار تأمین میشود.بااین حال همزمان با آغاز رکود مسکن در کشور و نبود تعریف مشخص از نظام درآمدی شهرداری و به خصوص کسب درآمدهای خوداتکایی شهرداریها طی چند سال گذشته، درآمد شهرداریها با قرار گرفتن در وضعیت ناپایدار، وابستگی زیادی به ساخت وسازهای شهری پیداکرده است، که خود معلول پدیده مهاجرت و شهرنشینی است، اما این روند، زمانی نگران کننده میشود که شوک ناشی از این اتفاق باعث میشود تا تخطی از ضوابط شهری همچون طرح تفصیلی و جامع وضعیت شهر را بیش ازپیش دستخوش دگرگونی کند. رکود ساخت وساز و بازار مسکن، همچنین کناره گیری دولت از وظیفه ایجاد زیرساخت های شهری، میتواند شهرداریها را ازلحاظ خدمت رسانی به شهروندان در موقعیت بحرانی قرار دهد و به همین دلیل دست اندازی به تغییر کاربریها و فروش شهر روند صعودی بگیرد. هرچند در سال های اخیر سعی شده تا با استفاده از ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و مشخص نمودن سهم شهروندان در اداره و نگهداری شهر و سهم دولت در ایجاد و توسعه زیرساخت های شهری، گامی برای رهایی شهرداریها از این مشکل برداشته شود، اما نکات ابهام برانگیزی در این زمینه وجود دارد.منابع درآمدی شهرداریها از کجاستشهرداریها از منابع مالی و اقتصادی قابل توجهی برخوردارند، اما درآمد شهرداری از کجا به دست میآید؟ قابل توجه است که در یکی دو دهه گذشته بودجه شهرداری رشد زیادی داشته است. در حدود سال 80 شاید کل درآمد شهرداری تهران 566 میلیارد تومان بود ولی در سال جاری به حدود 17 هزار و 219 میلیارد تومان رسیده، یعنی این رقم حدوداً 33 برابر شده است.درآمدهای شهرداری از محل های متفاوتی تأمین میشود، سهمیه شهرداری از پرداخت وزارت کشور، عوارض توأم با مالیات وصولی در محل، عوارض بر ساختمان ها و اراضی، عوارض بر ارتباطات و حمل ونقل، عوارض بر پروانه ها، کسب و فروش و تفریحات، درآمد حاصل از فروش و درآمدهای وصولی در مقابل خدمات، درآمد تأسیسات شهرداری و جرائم و تخلفات، درآمد حاصل از وجوه و اموال شهرداری، کمک بلاعوض و هدایا و وام ها و استفاده از موجودیهای نقدی و موجودیهای دوره های قبل. بااین حال شواهد نشان میدهد؛ فروش تراکم بالاترین رقم درآمدی شهرداری است که به تبع افزایش رونق ساخت وسازها و صدور پروانه ها رقمی قابل توجه میشود.چنانکه شهرداری تهران با اجازه شورای شهر، نزدیک به نصف بودجه امسال پایتخت را هم بر مبنای دو منبع ناپایدار مازاد تراکم و تغییر کاربری پایه ریزی کرد که طبیعتاً برای آن، تمام یا قسمتی از خطوط قرمز شورای عالی شهرسازی و ضوابط از قبل تعیین شده طرح تفصیلی تهران، نادیده گرفته شد. مطابق با آمارها چیزی حدود 7 هزار و 400 میلیارد تومان معادل 43 درصد بودجه از محل دو ردیف عوارض بر مازاد تراکم مجاز و درآمد حاصل از تغییر کاربری تأمین شد که به عنوان درآمد ناپایدار شهری و به تعبیر دیگر فروش داراییهای شهر است. حدود هزار و 200 میلیارد تومان از منابع اداره شهر هم از محل فروش املاک و داراییهای غیرمنقول شهر کسب میشود که دقیقاً به معنای واگذاری داراییهای سرمایه ای شهر محسوب میشود. حاشیه های یک رکودبااین وجود، به گفته بسیاری از کارشناسان شهری زمانی که بازار مسکن پایتخت به لحاظ حجم ساخت وساز در وضعیت رکودی به سر میبرد، میتواند نشانه ای برای بازگشت تصمیمات خارج از ضوابط طرح تفصیلی برای تأمین درآمدها باشد که تهدیدی جدی برای آینده شهر خواهد بود. در حال حاضر بازار مسکن در رکود به سر میبرد و بسیاری از سازندگان به دلیل رکود حاکم بر بازار قادر به فروش پروژه های خود نیستند بنابراین، امکان تأمین درآمد از محل عوارض صدور پروانه قدری مشکل است. بنابراین شهرداری برای تحقق 100 درصدی درآمدها از این محل شهرداریهای مناطق را مجبور میکند که برای تأمین درآمد به ارائه امتیازات موردی و خارج از ضوابط طرح تفصیلی روی آورند.رقم بودجه شهرداریها بیش از بودجه کل کشور درعین حال، به گفته دبیر کمیته سرمایه گذاری کلانشهرهای کشور، رقم بودجه شهرداریهای کشور بیش از بودجه کل کشور است.داوود ندیم، میگوید: گردش مالی شهرداریها به قدری زیاد است که میتوان فقط با منافع حاصل از گردش آن، شهرها را به همین وضع فعلی اداره کرد و در پایان سال مبالغ وصولی از شهروندان را به خود آنها استرداد کرد (یعنی همه چیز رایگان در شهرداریها!).ورشکستگی شهرداریهای شهرهای کوچکاز طرفی این روزها خبرهای متعددی از ورشکستگی و رکود، بحران و بدهی شهرداریها به گوش میرسد. گزارش های موجود در خصوص نحوه اداره شهرداریهای کشور به خصوص شهرهای کوچک تر نشان میدهد که عمده ترین مسائل بر سر راه مدیریت شهری، کمبود منابع مالی پایدار است، که البته این ضعف با مشکلاتی همچون عدم انتخاب صحیح مدیران، عدم استفاده مناسب از فرصت های موجود به دلیل ضعف مدیریتی و اقتصادی همواره تشدید میشود و نمود آن مشکلات جدی در عرصه نیروی انسانی، فنی و ظرفیت سازی در حوزه های مختلف این سازمان است. به گفته برخی مدیران شهری، کمبود منابع درآمدی پایدار و وجود شهروندان کم درآمد در شهرهای کوچک به حدی است که کفاف هزینه های یک نیمه سال شهرداری را هم نمیدهد. این رویه که دامن همه شهرهای کوچک و فقیری که میزان درآمدها و اعتبارات آنها ناچیز است را فراگرفته است.کمک ها و بدهیهای دولتی از طرف دیگرفاینانس یکی از ابزارهای ساخت زیربناهای شهر است؛ نه برای خدمات شهری بلکه جهت تأمین هزینه های جاری. مدیران شهری معتقدند، زیربنای شهر باید از وام های درازمدت تأمین اعتبار شود؛ چه وام های داخلی و چه وام های خارجی، اما مسئولان دولتی میگویند، شهرداران به جای امید داشتن به بودجه های دولتی به دنبال راهکارهایی عملیاتی برای خلق درآمدهای جدید و ایجاد توسعه در پروژه های عمرانی باشند.علاوه بر آن، بخشی از قوانینی که در برنامه وبودجه تصویب شده نیز اجرایی نمیشود، بدهیهای بزرگ دولت به شهرداری بخش دیگری از چالش های عدم اجرای قانون است. طبق قانون بودجه سالیانه، دولت موظف است سالیانه مبالغی جهت برخی خدمات شهری بپردازد، یا پرداخت عوارض شهری که هیچ وزارتخانه ای خود را موظف به پرداخت آن نمیکند. این در حالی است که طبق قانون دولت در شهر تهران درواقع نقش شهروند را دارد و باید هزینه هایی را که به شهر تحمیل میکند، بپردازد. بر اساس این گزارش، درحالیکه طی چند ماه اخیر شایعاتی درباره رکود مسکن و نگرانی از تأمین درآمد شهرداریها مطرح است، ادامه این روند نگران کننده شهرداریها برای تأمین منابع مالی حکایت از اوج گرفتن چالش کسب درآمد و آشفتگی نظام درآمد شهرداریها در ماه های آتی دارد. شاید لازم باشد قبل از آنکه دیر شود، دولت و شهرداریها هر چه سریع تر با مشخص کردن سهم خود در اداره شهرها نسبت به تدوین نظام درآمدی به عنوان یک نظام کلان در اقتصاد کشور برنامه ریزی کنند.