شهرداری به تنهایی مقصر تراکم فروشی نیست

در میان فعالان اقتصادی هر بازار هرچند مدت یک بار غریبه ای پیدا می شود که گوی سبقت در میزان و حجم سرمایه گذاری ها را از سایر فعالان می رباید و کمی بعد به فعال غالب بازار بدل می شود. بازار مسکن و ساخت وساز نیز از این نوع بازارها جدا نیست و هرازگاهی در دام یکی از غریبه های بازار گرفتار می شود. برخی از تازه واردهای بازار پای ثابت تولیدات سالانه باقی می مانند و برخی دیگر با اوج گیری دیگر بازارهای اقتصادی، به آنجا نقل مکان می کنند. ثبات حضور این غریبه ها اگرچه رونق برخی بازارها همچون ساخت وساز می شود اما ممکن است واکنش هایی را برای اقتصاد و حیات شهر در پی داشته باشد که به مرور بر پیکره بی جان تمامی شهرهای کشور می تازد. ریشه یابی پدیده کلان شهر تهران از اوایل دهه70 به بعد به سرطان شهر فروشی دچار شده است. کمبود منابع آبی، ترافیک، آلودگی هوا، خانه های خالی، تخریب باغات، کاهش جذابیت سرمایه گذاری، نوسازی بافت فرسوده و همچنین زیاده روی در ساخت مال در شمال شهر، بیماری هایی هستند که در پی این سرطان، به جان شهر تهران افتاده اند. اما شکل گیری این پدیده از چه مسیری آغاز شد؟ از اوایل دهه70 یعنی زمانی که فروش شهر از طریق تراکم فروشی به منبع اصلی تأمین درآمد برای شهرداری تبدیل شد، ساخت وساز با تراکم بالا به اشکال مختلف و با نقض ضوابط طرح ها تشویق شد. در سال های 72 تا 83، با گسترده شدن اختلاف بین میان دولت مرکزی و دولت محلی پایتخت بر سر پایان دادن به تراکم فروشی، ضوابطی برای مهار این سرطان تدوین شد، اما شهرداری برای عبور از این مرحله و اداره شهر، بعدها (به ناچار)، به اشکال مختلف این ضوابط را دور زد. طی این سال ها شهرداری ها به خصوص در تهران و شهرهای بزرگ و این اواخر حتی در شهرهای کوچک با توسل به سهل الوصول ترین راه تأمین مالیه شهرها یعنی فروش تراکم مازاد و تغییر کاربری یا چراغ سبز برای صدور مجوز ساخت وساز در زمین های ممنوعه به واسطه حضور قانونی کمیسیون ماده پنج، به تغییر گسترده مقررات شهرسازی برخلاف اسناد فرادست و روح حاکم بر شهرها روی آوردند. روندی که طی سه سال گذشته نیز باوجود رونمایی و ابلاغ طرح تفصیلی جدید تهران به عنوان فصل الخطاب مقررات شهرسازی، کماکان در پایتخت متوقف نشد. به گونه ای که مشاهده مواردی شامل تغییر کاربری یا دیگر پارامترهای ساختمانی همچون میزان تراکم در ساخت وسازهایی که بعد از اجرای طرح تفصیلی جدید تهران برای آن ها پروانه صادرشده است، قضاوت درباره کارکرد درست یکی از دو ابزار مدیریت شهری در حوزه شهرسازی شامل طرح تفصیلی یا کمیسیون ماده 5 را مشکل کرده است. از یک طرف مدیران شهری ادعا می کنند ضوابط طرح تفصیلی جدید بدون هیچ گونه تبصره اضافه، مبنای صدور مجوز ساخت است، اما از طرف دیگر، شهروندان مواردی را مغایر این اصل با تغییر موردی ضوابط در کمیسیون ماده پنج، تجربه می کنند. به این صورت که چنانچه درخواست یک مالک زمین یا برج ساز برای صدور مجوز ساخت وساز در یک شهر برخلاف ضوابط مصوب در اسناد فرادست شهر همچون طرح جامع یا طرح تفصیلی باشد وی به عنوان شخص حقیقی یا حقوقی می تواند با ارسال درخواست خود به کمیسیون ماده پنج مجوزی خارج از چارچوب مصوب طرح تفصیلی دریافت کند و به راحتی ضوابط ملاک عمل قبلی را دور بزند. بهانه ای به نام انعطاف پذیری کمیسیون ماده پنج نیز به این بهانه که یکی از ویژگی های طرح تفصیلی انعطاف پذیری آن است که بر اساس شرایط زمانی و حتی مکانی خاصی در راستای پاسخگویی به نیاز سرمایه گذاران ساختمانی در شهر می تواند تغییر کند به صدور مجوز متفاوت از ضوابط مصوب اقدام می کند. چنین نگرشی در نحوه ارائه خدمات کمیسیون ماده پنج سبب شده طی سال های گذشته بخش زیادی از طرح تفصیلی شهرها به عنوان نقشه بلا تغییر برای ساخت وساز توسط دلالان و واسطه های بخش فروش تراکم و تغییر کاربری مورد دادوستد و تغییر از طریق مصالحه برای فروش مقررات طرح جامع و تفصیلی شهر قرار گیرد. به این معنی که تراکم فروشی بی ضابطه دهه 70، امروز با تصویب طرح تفصیلی جدید تهران تبدیل شده است به تراکم فروشی با ضابطه ! فقط شهرداری مقصر است؟! نکته مهم و قابل توجه آنکه پدیده نامبارک شهر فروشی یا شهرسازی رانتی فقط محدوده کلان شهر تهران را تصرف نکرده است. در سال های اخیر سایر کلان شهرهای کشور همچون تهران، مشهد، شیراز و تبریز نیز به این پدیده گرفتارشده اند. به گونه ای که در چند سال اخیر بیش از نیمی از منابع درآمدی شهرداری های کشور از طریق عوارض ناپایدار و غیرمستمر یعنی ارزش افزوده فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی تأمین شده است. شهرداری ها که مطابق با قانون فقط مجری مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری هستند برای دست یابی به منابع حاصل از فروش تراکم و تغییر کاربری اسناد فرادستی شهرسازی همچون طرح جامع و طرح تفصیلی شهرها را زیر پا گذاشته اند. حال این سؤال پیش می آید که آیا فقط مدیریت شهری در بروز پدیده شهر فروشی و شیوع آن در کلان شهرهای کشور مقصر هستند؟ برای پاسخ به این سؤال باید گفت آسیب شناسی پیدایش و گسترش شهر فروشی یا همان شهرسازی رانتی موضوعی تک بعدی نیست. اگرچه نقش و حضور شهرداری ها به عنوان مجریان مصوبات شورای عالی شهرسازی غیرقابل انکار نیست و نوعی ضعف قانونی منجر به بروز خطاهایی از سوی این نهاد مجری شده است اما به نظر می رسد ورود سایر نهادهای غیر مرتبط به این حوزه همچون نهادهای فرهنگی، حجم تخلفات در حوزه شهرسازی به ویژه زمین خواری را بیشتر کرده است. طی سال های اخیر تعداد زیادی از نهادهای غیر مرتبط با حوزه ساخت وساز با تبدیل شدن به یک بنگاه اقتصادی و تحت فشار قرار دادن مجموعه شهرداری های کلان شهرهای کشور برای زیر پا گذاشتن ضوابط فرادستی و عبور از خطوط قرمز مسیر شهرسازی رانتی را بیش ازپیش هموار کردند. در مقابل شهرداری ها نیز که در مقابل به این شکل درآمدزایی تمایل دارند، بدون هیچ گونه تلاشی بر عبور از قوانین فرادستی شهرسازی چشم پوشی کردند. غریبه هایی که با ورود به بازار ساخت وساز شکل و شمایل تازه ای به شهر فروشی بخشیدند. ازاین رو به نظر می رسد هرچند حجم خطاهای شهرداری ها به عنوان مجریان شهری باید در این زمینه به حداقل کاهش یابد اما باید چاره ای برای تغییر مسیر تبدیل نهادهای فرهنگی به بنگاه های اقتصادی نیز اندیشید.