سم زدایی درآمد شهرداری ها چگونه ممکن است؟

گروه ساخت وساز: در حال حاضر مهم ترین چالش شهرداری های جهان در هزاره سوم در موضوع تحصیل درآمد خلاصه می شود. هرچند فرق اساسی بین دولت های محلی جهان با شهرداری های ایران به نوع منابع مالی آن ها مربوط است به این معنا که عمده شهرهای جهان کمک های بلاعوض دولتی یکی از منابع بزرگ شهرداری ها را (دولت های محلی) تشکیل می دهد اما در ایران سهم این منبع در بودجه شهرداری کلان شهرهای کشور کمتر از پنج درصد است و در تهران نیز طی یکی دو سال اخیر سهم این نوع از درآمدهای شهری به صفر مطلق رسیده است. شهرداری ما و شهرداری آن ها از سوی دیگر مطالعه مقایسه ای که میان شهرداری های کشور با شهرداری های کلان شهرهای توسعه یافته دنیا صورت گرفته است نشان می دهد در تهران بودجه شهرداری مدیون درآمدهای حاصل از تراکم و عوارض ساخت وساز است، اما در سایر پایتخت های دنیا سهم اصلی درآمدهای شهرداری را کمک های دولتی تشکیل می دهد. به گونه ای که مطابق بررسی های انجام شده منابع مالی شهرداری های جهان که عمدتاً پایدار و سالم محسوب می شوند در پنج گروه دسته بندی می شوند که به ترتیب بزرگی سهم در بودجه عبارت اند از: مالیات شهری، عوارض شهری، کمک بلاعوض دولتی، صندوق توسعه شهرداری ها و استقراض از بانک ها و مؤسسات اعتباری. درآمد تراکم فروشی بیشتر از سقف تعیین شده مطالعات صورت گرفته نشان می دهد که اتکا به درآمد حاصل از ساخت وساز، طی سه دهه اخیر ویژگی اصلی نظام درآمدی کلان شهرها محسوب می شود. طوری که بررسی بودجه مصوب شهر تهران طی سال های 82 تا 91 نشان می دهد: سهم درآمدهای حاصل از انواع عوارض ساختمانی در این دهه همواره بیش از 70 درصد در بودجه سالانه شهرداری بوده است. نکته جالب آنکه کسب درآمد از این محل به جز در سال های 88 و 89 ، در باقی سال ها بیش از سقف مجاز تعیین شده از سوی پارلمان محلی پایتخت است. مشهد رتبه نخست درآمد های ناپایدار به عنوان مثال در سال 91 ، بیش از 75 درصد بودجه 13 هزار و 500 میلیارد تومانی شهرداری پایتخت از محل انواع عوارض ساختمانی تأمین شد. این در حالی است که در زمان تصویب بودجه سقف مجاز برای تأمین درآمد از این محل 70 درصد مشخص شده بود. اتکای تأمین منابع اداره شهر به ناپایدارترین درآمد یعنی عوارض ساخت وساز فقط در شهر تهران نیست. مطابق با مطالعات صورت گرفته به جز تهران، شهرداری های شش کلان شهر دیگر کشور شامل مشهد، شیراز، اهواز، کرج، تبریز و اصفهان نیز حداقل 50 درصد تأمین منابع اداره شهر خود را مدیون عوارض ساختمانی هستند. در این میان شهر مشهد با کسب درآمد 5/87 درصدی از محل انواع عوارض ساختمانی شامل فروش تراکم و تغییر کاربری بیشترین میزان وابستگی به درآمدهای ناپایدار را در اداره شهر دارد. شش عارضه شهر فروشی کارشناسان شهری معتقدند اتصال منابع اداره شهرها به درآمد سهل الوصول حوزه ساخت وساز 7 عارضه جبران ناپذیر را به شهر وارد می کند. به گفته کارشناسان شهری وابستگی به منابع مالی ناپایدار در مرحله نخست به دلیل مغایرت با اهداف توسعه پایدار شهری منجر به کاهش کیفیت محیطی و زندگی شهروندان می شود. عارضه دومی که به دلیل تغذیه از درآمد سمی حاصل از انواع عوارض ساختمانی به شهر وارد می شود اتلاف منابع ملی است. به این معنا که به دلیل وابستگی مدیریت شهری به این منبع، به مرور نرخ تخریب و نوسازی ساختمان های با عمر اندک در کلان شهرها صرفاً باهدف بهره مندی از تراکم اضافی افزایش پیدا می کند. ایجاد مانع در برابر توسعه کسب وکارهای جدید و آشفتگی و به هم ریختگی نما و منظر شهری از دیگر عوارضی است که به واسطه صدور مجوزهای بی قاعده ساخت وساز نصیب شهر خواهد شد. تجربه کلان شهرهای دنیا نشان می دهد پنجمین عارضه بالا بودن سهم درآمدهای ناپایدار شهری شکل گیری شهرداری رانتی است چراکه مدیریت شهری همواره از یک سو برای کسب درآمد به فعالان ساخت وساز متکی خواهند بود و از سوی دیگر پاسخگویی واقعی از طرف شهرداری در برابر نحوه هزینه کرد منابع شکل نخواهد گرفت. ضمن آنکه این روند به تدریج زمینه ساز بروز عارضه ششم یعنی ایجاد خطر و سلب آسایش از شهروندان خواهد شد. خطرات ناشی از گودبرداری، سلب آسایش ناشی از آلودگی های صوتی و نهایتاً تبدیل شهر به یک کارگاه ساختمانی ازجمله نمودهای سلب آسایش از شهروندان است. علاوه بر این نگاهی به مجوز ها و تراکم های ساختمانی در کوچه های با عرض کم نشان می دهد که علاوه بر ترافیک بالای جمعیت، مشکلاتی نظیر افت فشار برق و آب و همچنین کاهش سرانه های خدماتی باعث پدید آمدن مشکلات متعددی برای همسایه ها شده است. پنج مسیر سم زدایی منابع شهری کارشناسان شهری برای مقابله و مهار منابع سمی از بودجه شهرداری های کشور عنوان می کنند: مدیریت شهری کلان شهرهایی همچون تهران باید به سمت درآمد پایدار حرکت کند تا در نوسان های کسب درآمدهای ناپایدار شبیه اتفاقاتی که در سه سال اخیر به وجود آمده با مشکل مواجه نشود. بر اساس احکام برنامه پنج ساله دوم شهرداری سه تکلیف قانونی برای حرکت در مسیر افزایش سهم درآمدهای پایدار نیز دارد. تکلیف اولی که در قالب برنامه پنج ساله دوم شهرداری بر دوش مدیریت شهری گذاشته شده است افزایش سالانه 10 درصدی سهم درآمدهای پایدار است. برمبنای تکلیف دوم، شهرداری باید طرحی را طراحی، تعریف و اجرا کند که در قالب آن عوارضی تحت عنوان عوارض ارزش افزوده برای املاکی که تحت تأثیر طرح های شهری دارای ارزش افزوده اقتصادی می شوند، اخذ کند. برمبنای تکلیف سوم برنامه نیز سازمان ها و شرکت های تابعه شهرداری باید ظرفیت های جدیدی در حوزه درآمد پایدار کشف کنند. ازاین رو پنج مسیر اصلاح نظام درآمدی به شهرداری ها جهت سم زدایی منابع بودجه اداره شهر پیشنهادشده است. یکی از راهبردهای اساسی برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری ها تنظیم روابط مالی دولت و کلان شهرها است. به این شکل که شهرداری های کشور در یکسری از منابع درآمدی ملی مشروط به حذف درآمدهای ناشی از ساخت وساز و تغییر کاربری سهیم شوند. ازجمله منابع پیشنهادی که شهرداری ها می توانند به شرط کاهش وابستگی به درآمد حاصل از ساخت وساز از آن بهره مند شوند افزایش سهم شهرداری ها از مالیات بر ارزش افزوده به 50 درصد، انتقال تشخیص و وصول مالیات بر درآمد مشاغل به کلان شهرها و حذف عوارض کسب و پیشه ، اختصاص 100 درصد جرائم وصولی راهنمایی و رانندگی به کلان شهرها ، نهادینه سازی و پذیرش مسئولیت تأمین اعتبار پروژه های دارای آثار کلان از جهت توسعه پایدار شهری حمایت از پروژه های گسترش حمل ونقل عمومی ،کاهش مصرف انرژی و حفظ محیط زیست است. در کنار تنظیم روابط مالی دولت و شهرداری ها که به نظر می رسد در قالب تصویب لوایحی همچون مدیریت شهری امکان پذیر باشد، مدیریت شهری کلان شهرهای کشور می توانند با استقرار نظام کسب درآمد از دارایی های شهری از احیا قانون نوسازی و عمران شهری، بودجه سالانه خود را به منابع سالم و پایدار تجهیز کنند. در قالب این نظام عوارض نوسازی و عمران شهری به اصلی ترین منبع درآمدی شهرداری البته در صورت رفع موانع قانونی تبدیل می شود. همچنین معافیت ساختمان های نوساز از پرداخت عوارض شهرداری به مدت سه سال به جز ساختمان هایی که در بافت های فرسوده شهری تخریب و نوسازی می شوند، حذف خواهد شد. از سوی دیگر وصول عوارض نوسازی از محدوده قانونی شهر به حریم شهر تهران به جز اراضی کشوری تسری پیدا می کند. همچنین مطابق با دیدگاه پژوهشگران شهری یکی از شروط مهم در دست یابی به منابع مالی پایدار شهری تسهیل فرآیند دسترسی به بازارهای مالی داخلی و خارجی شناخته شده است که یکی از مسیرهای دست یابی به این نظام ایجاد مدیریت متمرکز بر بدهی ها و استقراض در مجموعه شهرداری ها است.